Al César lo que es del César: quién gobierna realmente España y cuáles son los límites constitucionales del jefe del Estado.
En momentos de crisis política, institucional o territorial es relativamente frecuente escuchar una pregunta: «¿Y el Rey qué hace?». Incluso se reprocha al jefe del Estado que no intervenga, que no tome partido o que no ponga orden ante determinadas situaciones.
Pero antes de formular ese reproche conviene acudir a la Constitución Española de 1978. Porque quizás la pregunta no debería ser qué quiere hacer el Rey, sino qué puede hacer constitucionalmente el Rey.
Y la respuesta es bastante clara: puede hacer mucho menos de lo que algunas personas imaginan.
Una Monarquía Parlamentaria, no una Monarquía de gobierno
España se constituyó en 1978 como una Monarquía Parlamentaria. El artículo 56 de la Constitución establece que el Rey es el jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia, y que arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones.
Son palabras importantes: jefe del Estado, símbolo de unidad y permanencia, árbitro y moderador.
Pero ninguna de ellas significa gobernante.
El Rey no dirige la política interior. No dirige la política exterior. No aprueba los presupuestos. No decide la política económica. No controla los ministerios. No puede cesar a un presidente porque discrepe de su actuación. Tampoco puede diseñar una determinada estrategia política ni sustituir la voluntad del Gobierno por la suya.
El artículo 97 de la Constitución es igualmente claro:
«El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado».
Y el artículo 98 añade que el presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de sus miembros.
Por tanto, al César lo que es del César.
Cuando un ciudadano está de acuerdo o en desacuerdo con la política interior o exterior de España, debe mirar fundamentalmente hacia el Gobierno y hacia su presidente, no hacia el Rey.
Un jefe del Estado deliberadamente limitado
La Constitución quiso que la Corona permaneciese fuera de la lucha partidista.
Por eso existe una institución jurídica fundamental: el refrendo.
Los actos del Rey, salvo las excepciones expresamente previstas constitucionalmente, necesitan ser refrendados por el presidente del Gobierno, por los ministros competentes o, en determinados casos, por el presidente del Congreso.
Esto tiene una consecuencia fundamental: el Rey ejerce las funciones que la Constitución le atribuye, pero la responsabilidad política corresponde a quienes refrendan sus actos.
No se trata, por tanto, de que Felipe VI personalmente haya decidido permanecer al margen de la política. Es que nuestro sistema constitucional exige precisamente esa neutralidad.
Pretender que el Rey resuelva una crisis política actuando según su propio criterio significaría pedirle que sobrepasase los límites de la Constitución que juró cumplir.
No es comparable directamente con Francia
Aquí aparece otra confusión habitual.
Se compara al Rey de España con los jefes de Estado de determinadas repúblicas y se pregunta por qué estos últimos parecen disponer de mayor capacidad política.
La respuesta está en el modelo constitucional.
Francia, por ejemplo, es una república semipresidencial en la que el presidente de la República dispone de importantes atribuciones políticas propias y coexiste con un primer ministro que dirige la acción del Gobierno.
El presidente francés no es simplemente la versión republicana del Rey de España.
Sus funciones constitucionales son diferentes.
Italia constituye otro modelo distinto: cuenta con un presidente de la República como jefe del Estado y un presidente del Consejo de Ministros al frente del Gobierno. Aunque el presidente italiano tampoco gobierna como lo hace el Ejecutivo, determinadas facultades institucionales y la propia configuración constitucional de su magistratura no son idénticas a las de la Corona española.
Por eso la comparación correcta no es «Rey frente a presidente de República», sino qué poderes atribuye cada Constitución a su respectivo jefe del Estado.
Entonces, ¿para qué tenemos Rey?
Esta es una pregunta legítima en una democracia.
Si el Rey no gobierna, no legisla por sí mismo y no puede intervenir libremente en una crisis política, ¿para qué existe la Jefatura del Estado?
Precisamente para desempeñar una función distinta.
La Corona representa la continuidad del Estado más allá de los gobiernos de turno. Los presidentes llegan y se marchan; las mayorías parlamentarias cambian; los partidos se alternan. La Jefatura del Estado pretende permanecer institucionalmente por encima de esas alternancias.
El Rey representa al Estado, ejerce la más alta representación de España en las relaciones internacionales, acredita representantes diplomáticos, sanciona y promulga las leyes, convoca formalmente elecciones en los supuestos constitucionales, propone candidato a la Presidencia del Gobierno tras las consultas correspondientes y efectúa los nombramientos que constitucionalmente le corresponden.
Pero muchas de estas funciones son actos constitucionalmente reglados, no decisiones políticas discrecionales.
Y esa diferencia es fundamental.
El verdadero peligro: confundir neutralidad con irrelevancia
Ahora bien, reconocer los límites constitucionales de la Corona no significa que no pueda plantearse otro debate.
Una cosa es impedir que el Rey intervenga partidistamente en la política y otra muy distinta es vaciar progresivamente de contenido institucional, representativo y simbólico a la Jefatura del Estado.
Ahí considero que merece la pena reflexionar.
Si cada vez se reduce más su presencia institucional; si determinados responsables políticos contemplan cualquier gesto, conversación, encuentro o fotografía del jefe del Estado exclusivamente desde una óptica partidista; si se pretende interpretar hasta la cortesía institucional según quién gobierne o quién sea el interlocutor, podemos terminar colocando al Rey en una situación imposible.
Porque se le exige neutralidad, pero después se pretende juzgar políticamente incluso el ejercicio de esa neutralidad.
Un jefe del Estado debe poder saludar, conversar, recibir y mantener las formas institucionales con personas de muy distintas sensibilidades. La cortesía institucional no equivale a adhesión política. Una fotografía no significa necesariamente respaldo. Una conversación no significa compartir las ideas del interlocutor.
Especialmente cuando hablamos de una institución que, por definición constitucional, debe representar al conjunto del Estado.
Un Rey no puede convertirse en adversario del Gobierno
Tampoco debemos caer en el extremo contrario.
El Rey no puede constituirse en contrapoder político frente a un Gobierno legítimamente constituido simplemente porque una parte de la sociedad rechace las políticas de ese Ejecutivo.
Eso sería incompatible con nuestro sistema parlamentario.
El control político del Gobierno corresponde fundamentalmente a las Cortes Generales y, en último término, a los ciudadanos mediante las elecciones y los mecanismos previstos en nuestro ordenamiento constitucional.
No corresponde al Rey sustituir esos mecanismos.
Puede resultar frustrante para quien espera que el jefe del Estado intervenga ante determinadas decisiones políticas, pero ésa es precisamente una de las consecuencias del modelo aprobado en 1978.
Atado de pies y manos… constitucionalmente
Podría decirse, utilizando una expresión coloquial, que ante muchas crisis políticas el Rey está «atado de pies y manos».
Pero conviene añadir inmediatamente algo esencial: lo está por la propia Constitución.
No necesariamente por falta de voluntad, personalidad o preocupación por España.
Felipe VI heredó una Corona constitucionalmente limitada. Si actuase políticamente fuera de esas atribuciones, probablemente quienes hoy le reprochan no intervenir serían los primeros en acusarle de extralimitarse.
Ésa es la paradoja de nuestra Jefatura del Estado.
Se le pide que represente a todos, pero que no tome partido.
Se le pide que arbitre y modere, pero dentro de unos márgenes constitucionales muy estrechos.
Se le exige presencia, pero cada gesto puede ser interpretado políticamente.
Y se espera de él autoridad institucional sin haberle concedido poder ejecutivo.
¿Corremos el riesgo de convertir al Rey en una figura decorativa?
Ésta es, para mí, la cuestión verdaderamente interesante.
Una Monarquía Parlamentaria necesita un Rey políticamente neutral. Pero neutral no significa inútil, ausente ni decorativo.
Si la evolución institucional conduce a reducir sistemáticamente la presencia, capacidad representativa y función integradora de la Corona, llegará un momento en que muchos ciudadanos se harán una pregunta perfectamente razonable: si hemos vaciado prácticamente de contenido a la Jefatura del Estado, ¿qué función queremos que desempeñe?
La respuesta no debería buscarse en simpatías monárquicas o republicanas, sino en el modelo institucional que queremos para España.
Si queremos una Monarquía Parlamentaria, debemos respetar al Rey dentro de las funciones que la Constitución le atribuye.
Si queremos modificar esas funciones, existe un procedimiento para reformar la Constitución.
Y si algún día España quisiera adoptar otro modelo de Jefatura del Estado, también tendría que hacerse mediante los procedimientos constitucionales correspondientes.
Lo que resulta difícilmente coherente es mantener formalmente una institución y, al mismo tiempo, despojarla progresivamente de su significado institucional para después reprocharle que «no hace nada».
Al César lo que es del César
Cuando las cosas van mal en España debemos exigir responsabilidades a quien constitucionalmente tiene capacidad para tomar las decisiones.
El Rey reina, representa y ejerce las funciones constitucionales de la Jefatura del Estado.
El Gobierno gobierna.
Y el presidente dirige la acción de ese Gobierno.
Por eso, cuando hablamos de política económica, política exterior, inmigración, seguridad, relaciones internacionales, administración, presupuestos o decisiones generales del Ejecutivo, no deberíamos trasladar al jefe del Estado una responsabilidad política que la Constitución no le atribuye.
Podemos discutir si España necesita una Monarquía Parlamentaria. Podemos defenderla. Podemos preferir una República. Podemos incluso debatir si las atribuciones del jefe del Estado deberían ser mayores o menores.
Todo ello es legítimo.
Pero hagámoslo partiendo de una realidad constitucional: el Rey de España no es un presidente ejecutivo ni puede comportarse como tal.
Y quizás, antes de preguntar «¿por qué el Rey no hace nada?», deberíamos preguntarnos:
¿le permite realmente nuestra Constitución hacer aquello que estamos exigiéndole?
Y, al mismo tiempo, deberíamos plantearnos otra cuestión para el futuro:
¿queremos una Jefatura del Estado neutral y respetada, con una verdadera función institucional, o estamos avanzando poco a poco hacia una Corona tan limitada que termine siendo contemplada como una figura meramente ornamental?
Ése es un debate legítimo.
Pero las responsabilidades también deben quedar claras.
Al Rey, las que le atribuye la Constitución. Al Gobierno y a su presidente, las que les corresponden por gobernar.
Al César, lo que es del César.
JmacGyver
